Genève ( Accord de )

La dernière chance (sabotée) d'une "solution à deux Etats" ?

Monique Chemillier-Gendreau - Le Monde Diplomatique - janvier 2004

L'Accord de Genève fut signé le 1er décembre 2003 par Yossi Beilin, Ammon Shahak et Daniel Levy du côté israélien, et Yasser Abd Rabbo et Ghaith al-Omari pour le camp palestinien. Une lettre de soutien à l'accord fut signée par 58 personnalités dont Mikhail Gorbatchev, Boutros Boutros-Ghali, Martti Ahtisaari, Jacques Delors, Mary Robinson et Sadako Ogata. Lors d'une cérémonie de signature, de nombreuses personnalités étaient présentes, dont Jimmy Carter, Felipe González, Mário Soares, Bernard Kouchner, Simone Veil, Lech Walesa, Nelson Mandela.... Des messages de Jacques Chirac et de Yasser Arafat furent lus durant la cérémonie.

Cet accord souleva donc légitimement un grand espoir parmi ceux qui aspiraient à une paix juste et durable... C'était sans compter avec le gouvernement israélien : d'emblée Ariel Sharon rejeta cet accord comme "dangereux pour Israël". Le 25 décembre, il présentait son "plan de séparation" conduisant au retrait unilatéral de la Bande de Gaza (désormais "occupée de l'extérieur") pour mieux affermir l'emprise israélienne sur la Cisjordanie.

Le sabotage délibéré de l'Accord de Genève par Israël a probablement ruiné définitivement toute possibilité d'une "solution à deux Etats"au conflit (dans la mesure où on ne saurait sérieusement appeler "Etat" la dentelle de territoires qu'Israël consentirait, dans le meilleur des cas, à restituer aux Palestiniens privés des attributs essentiels de la souveraineté), et pour longtemps toute chance d'une solution quelle qu'elle soit...
L.D.


Les Israéliens et les Palestiniens sont arrivés à un moment radicalement nouveau de leur histoire commune. La base d’une paix possible apparaît avec l’initiative de Genève. Toute la communauté internationale est concernée. Ou les deux peuples contraindront leurs représentants à faire la paix à partir de ces bases ou ils poursuivront leur descente aux enfers dans la violence (1). Mais comment a-t-on pu rapprocher des positions qui n’avaient cessé de s’éloigner ?

Les Palestiniens exigent l’intégralité de leurs droits, continûment violés depuis un demi-siècle. Israël a développé une conception de sa sécurité qui les leur nie. Le projet exprime-t-il une défaite des uns ou des autres ? La mesure de référence qui permet de l’évaluer est celle du droit international. Les principes relatifs aux droits des peuples, aux droits de l’homme, au droit humanitaire dans les conflits armés et au non-recours à la force, sont ceux à la lumière desquels le projet de Genève peut être apprécié.

On notera que le climat a été celui d’une négociation de bonne foi empreinte d’un souci d’objectivité. Le recours à une force multinationale, dispositif essentiel de cette initiative, et la mise en place de mécanismes de conciliation et d’arbitrage pour régler toutes les disputes qui surgiraient de son application en témoignent.

L’accord de Genève est fondé sur une solution à deux Etats (article 2, paragraphe 1) respectant ainsi le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et l’égale souveraineté des Etats. Il stipule par ailleurs que son application et son interprétation doivent respecter les dispositions de la Charte des Nations unies et les normes du droit international (préambule et paragraphe 6 de l’article 2).

Jusqu’ici, il était toujours demandé au peuple palestinien de faire des concessions exorbitantes, et la promesse d’être reconnu comme Etat venait au terme du parcours – comme une carotte par laquelle on espère faire avancer un âne. Ici, la Palestine est d’abord déclarée Etat souverain. Alors, librement, elle décide d’un certain nombre de mesures qui sont le prix de la paix.

Comment le projet de Genève règle-t-il l’équilibre territorial entre les deux peuples ? D’une part, le retrait d’Israël des territoires occupés est acté, ainsi que le démantèlement de principe de ses colonies de peuplement, notoirement illégales. La ligne prise en considération comme frontière entre les deux Etats est celle de 1967. D’autre part, des échanges territoriaux sont prévus autour de cette ligne.

L’acceptation par les Palestiniens de l’armistice de 1967, qui mit fin à la guerre de six jours, comme base du partage deviendrait officielle. Il ne s’agit pas d’une concession nouvelle découlant de ce projet, car cette renonciation à une partie de leur territoire historique (qui doit leur valoir la gratitude d’Israël et de la communauté internationale) est ancienne. Mais la nouveauté est qu’Israël acquerrait ainsi l’assise territoriale juridiquement fondée qui lui manquait jusqu’ici.

Quant aux échanges de territoires proposés autour de la ligne du 4 juin 1967, ils sont quantitativement équivalents. D’un point de vue qualitatif, on remarquera qu’il y a maintien en Israël de certaines colonies de peuplement installées en Cisjordanie, ce qui est en soi contraire à l’article 49 de la quatrième convention de Genève sur le droit humanitaire. Mais une négociation n’est pas une démarche abstraite, et il faut désarmer l’opposition des colons dont on connaît la répugnance à la paix. En échange de ces territoires qui deviennent israéliens, la Palestine obtient des superficies équivalentes, dont la plus importante est située le long de Gaza.

Il y a là un atout à la fois pour soulager l’extrême pression démographique à l’intérieur de Gaza et pour contribuer à l’accueil des réfugiés qui choisiraient le retour en Palestine. Enfin, toujours d’un point de vue qualitatif, Israël s’engage à laisser intactes les infrastructures existantes dans toutes les autres colonies qu’il abandonne (article 4, paragraphe 5e). Des logements, des routes, des installations publiques passeraient ainsi sous le contrôle de la Palestine. Toutefois, l’article 7 (paragraphe 9) dispose que ces avoirs immobiliers seront évalués et déduits de la contribution d’Israël au Fonds d’indemnisation des réfugiés. L’avantage est ainsi neutralisé quantitativement. Il demeure cependant en tant qu’avantage qualitatif.

Quant à Jérusalem, l’accord en fait la capitale de la Palestine souveraine. Et Israël dispose du même droit. Le long article 6, qui règle les modalités de cette dualité, est très complexe. Il comporte, pour la Palestine, un mélange d’avantages et de concessions. D’une part, la reconnaissance de Jérusalem comme capitale, droit inaliénable des Palestiniens et élément fort de leurs revendications, apparaît comme une réelle victoire. D’autre part, le partage de la ville sur la base de la répartition des populations vise à entériner un fait accompli par les Israéliens. Mais les Palestiniens exerceront leur souveraineté sur toute la Vieille Ville (y compris l’esplanade des Mosquées/mont du Temple), à l’exception du mur des Lamentations et du quartier juif sur lesquels les Israéliens conserveront la leur.

Il faut cependant revenir aux bases du raisonnement proposé ici. Tout Etat souverain peut, surtout s’il le fait en accord avec la majorité de son peuple, décider que des concessions territoriales limitées sont nécessaires pour parvenir à une paix désirée. Pour celles relatives à Jérusalem, il semble que les questions qui pourraient donner lieu à quelque inquiétude ne relèvent pas de la légalité, mais plutôt de la praticabilité des dispositions proposées.

Enfin, la continuité territoriale de la Cisjordanie, d’une part, et de Gaza, de l’autre, est assurée par l’établissement d’un corridor (article 4, paragraphe 6). Celui-ci est placé sous souveraineté israélienne, puisqu’il se trouve effectivement sur le territoire reconnu comme israélien. Mais son administration est palestinienne. En cas de difficultés pratiques, le Groupe d’application et de vérification de l’accord (de composition internationale) servira de garant.

Le « droit au retour » de qui ?

La nature de la souveraineté reconnue aux Palestiniens et ses modalités d’exercice fournissent un autre sujet d’interrogation. Les restrictions à la pleine souveraineté palestinienne qui apparaissent dans l’accord sont-elles compatibles avec le droit international ?

La Palestine est déclarée Etat non militarisé (article 5, paragraphe 3b) pouvant toutefois disposer d’une importante force de sécurité. Les modalités pratiques ne seront connues qu’avec l’annexe X. Sur le plan des principes, ce n’est pas le premier exemple de démilitarisation d’un Etat dans l’histoire du droit international. Bien des retours à la paix après des situations très violentes, notamment après la seconde guerre mondiale, n’ont été possibles qu’en passant par cette étape.

Selon les termes de la Charte des Nations unies, tous les Etats souverains disposent du droit de légitime défense. Ils ne peuvent l’exercer que s’ils détiennent pour cela des forces militaires adaptées aux menaces éventuelles pesant sur eux. Or, des deux partenaires, c’est le plus faible ici qui est démilitarisé. Toutefois, dans la logique du projet de Genève, la légitime défense des Palestiniens est assurée par la force de sécurité prévue, mais aussi et surtout par la présence programmée d’une force internationale et d’un comité de sécurité trilatéral. Dès lors, cette démilitarisation relative de la Palestine, qui ne doit pas être conçue comme définitive, constitue une étape vers une paix durable.

Par ailleurs, la souveraineté de la Palestine est-elle compatible avec l’ensemble des organismes prévus, qui comprennent des représentants d’Israël ou d’Etats tiers (2), ou y a-t-il là des entraves à une pleine souveraineté ? Ce sont en réalité des garanties indispensables dans la situation actuelle, des protections temporaires dont ni la suspension ni la liquidation prématurée, pas plus que le prolongement indéfini, ne pourraient se faire sans le plein accord des représentants de la Palestine.

A plus long terme d’ailleurs, il faudra poser la question d’une démilitarisation progressive de tous les Etats de la région, avec la création d’une zone de paix régionale. Evoquée à l’article 5 (paragraphe 2), cette perspective répond au danger que représente l’extrême militarisation d’Israël pour toute la région et pour le peuple israélien lui-même.

Le droit au retour des Palestiniens, chassés de leurs terres à différents moments du conflit, a été jusqu’ici la pierre d’achoppement de toute négociation. Le projet de Genève propose un mode de règlement subtil. Mal compris, il est au cœur d’un risque d’échec du projet, et des campagnes d’opinion sommaires ont commencé sur le thème d’un abandon du droit au retour.

Rappelons d’abord que ce droit fait partie des normes fondamentales du droit international auxquelles Israël n’a jamais fait d’opposition de principe (3). Il n’est pas lié aux conditions de départ. Celles-ci ne peuvent donc, contrairement à ce que soutient Israël, avoir entraîné la perte du droit au retour. Son respect est à l’origine de l’interdiction des transferts et déportations de populations en cas d’occupation militaire d’un territoire. Et si une population est évacuée pour des raisons de sécurité, elle doit être ramenée dans ses foyers dès que possible (4).

Ce droit a été proclamé au bénéfice des Palestiniens en exil par la résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations unies (11 décembre 1948). L’adhésion d’Israël à l’Organisation, le 11 mai 1949, a été conditionnée à l’acceptation de toutes les résolutions antérieures et au renoncement d’Israël à traiter la question des réfugiés comme une question interne.

Le projet de Genève s’inscrit (article 7, paragraphe 2) dans cette résolution. Mais, sachant que cette question est le chaudron dans lequel la paix peut être réduite en cendres, les négociateurs ont fait un pari reposant sur la dynamique du temps et sur deux inconnues arithmétiques.

L’article 7 (paragraphe 4) réaffirme le droit au retour en ouvrant pour chaque Palestinien, quelle que soit la date de son départ, les options suivantes (sur lesquelles il recevra toute l’information nécessaire) : 1) retour en Palestine (dans la conception du territoire de la Palestine prévue par l’accord) ; 2) retour en Israël ; 3) maintien dans le pays qui avait servi de refuge ; 4) accueil dans un pays tiers qui serait disposé à s’ouvrir à un certain nombre de Palestiniens.

La première inconnue est dans le nombre de ceux qui se porteront sur chaque option, notamment celle du retour en Israël. La deuxième (article 7, paragraphe 4) tient au fait que l’option du droit au retour en Israël est conditionnée au nombre de réfugiés qu’Israël acceptera et indiquera à la commission internationale prévue (5). Le pari est que le nombre de Palestiniens optant pour le retour en Israël soit approximativement le même que celui de réfugiés qu’Israël accepterait de recevoir. Si le premier nombre se révèle supérieur au second, le droit au retour affirmé par le droit international et repris par l’accord n’est plus réalisable pour tous les Palestiniens.

Seuls les ennemis de la paix peuvent actuellement se focaliser sur ce point en annonçant le pire. Il faut souhaiter que ce pari hasardeux réussisse et que, entre le nombre de Palestiniens candidats au retour en Israël et celui de la proposition d’Israël, la différence soit insignifiante. Le délai d’option est de deux ans. Si l’enjeu n’est pas instrumenté et si la différence entre les deux nombres n’est pas excessive, une dynamique de paix créée pendant les mois à venir permettra de renégocier sur les cas non réglés.

On sait d’où vient la difficulté, avec l’exigence de maintenir le caractère juif de l’Etat d’Israël. On s’en tiendra ici à la problématique de la conformité du projet de Genève à l’ensemble du droit international. Si celui-ci confirme la libre disposition des peuples, il refuse les discriminations fondées sur la religion ou d’autres appartenances. Le peuple israélien n’est pas réductible au peuple juif, car il comporte des citoyens non juifs. Et ce peuple israélien, non assimilable à la totalité et à l’exclusivité des juifs du monde, est lui-même un morceau d’histoire qui, en tant qu’Etat, a commencé en 1948 avec un grand nombre de Palestiniens vivant sur le même territoire.

C’est la peur venant de la longue nuit de la Shoah qui a conduit Israël dans l’impasse de l’Etat ethnique et ainsi bloqué le droit au retour. Le problème est désormais conditionné à sa levée. L’apport capital de l’initiative de Genève est d’avoir montré qu’il y a, dans les deux sociétés, des hommes et des femmes qui n’ont pas peur les uns des autres. Mais la mise en œuvre du projet ne pourra se faire qu’avec l’intervention active de la communauté internationale. L’Europe a là une belle occasion de construire une politique étrangère commune.

(1) Le texte de cet accord est consultable sur le site du Monde diplomatique.

(2) On relèvera comme organes à composition internationale :

  • Un « Implementation and Verification Group » (groupe de mise en œuvre et de vérification, article 3) englobant la force multinationale, un groupe de con-tact, un représentant spécial et un comité trilatéral ;
  • Un « Trilateral Security Committee » (comité de sécurité trilatéral, article 5, paragraphe 4d) ;
  • Un « International Group » à propos de Jérusalem (groupe international, article 6, paragraphe 5) ;
  • Une « International Commission for Refugees » (commission internationale pour les réfugiés, article 7, paragraphe 11).

(3) Article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et article 12 du pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966. Israël a ratifié ce pacte le 3 octobre 1991 et n’a pas émis de réserves sur cette disposition.

(4) Article 49 de la quatrième convention de Genève du 12 août 1949 sur le droit humanitaire en cas de conflit armé.

(5) Lors des négociations de Taba, en janvier 2001, la délégation israélienne évoquait 50 000 retours en Israël, tandis que la délégation palestinienne en exigeait 100 000.

(LDL)

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